O uprawnieniach organizacji społecznych w praktyce – czyli jak utrudnia się podejmowanie interwencji statutowych

W ramach prowadzonej działalności Stowarzyszenie dosyć często występuje do kuratorów oświaty z wnioskami o przeprowadzenie kontroli legalności statutów szkół. Zazwyczaj skierowanie zwykłego pisma do organu nadzoru wystarcza, aby podjęte zostały właściwe działania. Co jednak, jeśli kuratorium nie reaguje na nasz wniosek lub stwierdza, że kwestionowane przez nas postanowienia wcale nie naruszają prawa?

Tak zwane skargi i wnioski powszechne, przewidziane w przepisach Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, mogą być składane przez każdego w interesie publicznym. Co do zasady nie inicjują one postępowania administracyjnego, a ich rozpatrzenie nie następuje w drodze zaskarżalnej decyzji. Oznacza to, że braku podjęcia działań przez kuratora oświaty nie można kwestionować ani w normalnym toku instancyjnym (odwołanie do ministra), ani przed sądem administracyjnym.

W polskiej procedurze administracyjnej przyznano jednak organizacjom społecznym pewne szczególne uprawnienia dotyczące uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych:

 § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. […]

§ 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

§ 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. […]

art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego

Już od 2020 r. Stowarzyszenie, powołując się na powyższy przepis, w niektórych sprawach występowało do kuratorów oświaty z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia – na podstawie art. 114 ustawy Prawo oświatowe – sprzecznych z prawem postanowień statutu szkoły. Zaletą tego trybu jest to, że rozstrzygnięcie kuratora zapada w formie decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie do właściwego ministra, a następnie także skarga do sądu administracyjnego. Taki też cel przyświecał Stowarzyszeniu, aby w przypadku szczególnie kontrowersyjnych lub istotnych zagadnień prawnych związanych z legalnością postanowień statutów szkół uzyskać sądowe rozstrzygnięcia tych kwestii.

Tyle w teorii, jak jednak sprawy te były załatwiane w praktyce?

Niektóre kuratoria oświaty stwierdzały, że mogą załatwiać nasze wnioski z pominięciem wskazanego przez Stowarzyszenie trybu i w ogóle nie rozstrzygać o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w formie postanowienia, jak wymaga tego przepis art. 31 § 2 k.p.a. W tych sprawach wnosiliśmy skargi na bezczynność do wojewódzkich sądów administracyjnych. Część tych skarg była uwzględniana już w pierwszej instancji (III SAB/Gl 213/22¹, III SAB/Gd 95/22²), natomiast w dwóch sprawach nasze skargi zostały oddalone (III SAB/Kr 95/22³; II SAB/Ke 117/22⁴) i musieliśmy odwoływać się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu przypadkach NSA podzielił naszą argumentację i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania (III OSK 1116/23⁵; III OSK 1378/23⁶), w następstwie czego nasze skargi zostały finalnie uwzględnione (III SAB/Kr 44/24⁷; II SAB/Ke 70/24⁸). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że:

analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu

wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1116/23

W niektórych sprawach kuratorzy, uwzględniając podstawę prawną składanych przez nas wniosków, wprawdzie wydawali postanowienia tak jak wymaga tego przepis ustawy, jednak odmawiali w nich wszczęcia postępowania. Argumentacja w tym zakresie była różna – począwszy od braku potrzeby wszczynania postępowania z uwagi na przysługujące kuratorowi inne uprawnienia nadzorcze, aż po próby wykazania, że żądanie nie jest zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia lub też że nie przemawia za nim interes społeczny. Czasami pojawiały się także tezy, jakoby tego rodzaju aktywność Stowarzyszenia była w ogóle niedopuszczalna, gdyż kontrola legalności statutu należy do wyłącznych kompetencji kuratora oświaty, a organizacje społeczne nie mogą w to ingerować.

Na tego rodzaju rozstrzygnięcia kuratorów wnosiliśmy oczywiście zażalenia do Ministra Edukacji i Nauki. Postępowania te były jednak prowadzone przewlekle, nierzadko przez okres wielu miesięcy bez podejmowania jakichkolwiek merytorycznych czynności. W jednej ze spraw zdecydowaliśmy się na skierowanie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na przewlekłość, która została oczywiście uwzględniona (VII SAB/Wa 112/23⁹). Sąd stwierdził, że dopuszczono się rażącego naruszenia prawa oraz przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu stwierdzono ponadto, że:

[p]ostępowanie prowadzone w tej sprawie cechują wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym w odniesieniu do sprawnego prowadzenia postępowania celem załatwienia sprawy. Brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez łącznie 10 miesięcy świadczy o oczywistym lekceważeniu strony i ewidentnym niestosowaniu przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Sytuacja, w której strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mimo nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej

wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 112/23

Po wielu miesiącach, ministerstwo powoli i jednostkowo zaczęło jednak wydawać rozstrzygnięcia w przedmiocie naszych zażaleń – niestety jednolicie negatywne dla Stowarzyszenia. Uzasadnienia ponownie były różne. Czasami przyjmowano, że uprawnienia organizacji społecznych przewidziane w art. 31 § 1 k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania do postępowań w sprawie uchylenia postanowień statutu szkoły. W innych przypadkach stwierdzano, że nie spełniamy przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Nie zgadzając się z tymi rozstrzygnięciami, ponownie skierowaliśmy sprawy do sądu administracyjnego. Orzecznictwo WSA okazało się jednak rozbieżne – w jednej sprawie Sąd w całości podzielił naszą argumentację i uwzględnił skargę (VII SA/Wa 2549/23¹⁰), w innej nasza skarga została oddalona (VII SA/Wa 1553/23¹¹). Z kolei w dwóch pozostałych sprawach Sąd formalnie uwzględnił skargi z powodów proceduralnych, nie aprobując jednak naszego stanowiska (II SA/Wa 1587/22¹²; VII SA/Wa 1629/23¹³).

Od wszystkich tych wyroków wniesione zostały skargi kasacyjne – przez nas lub przez Ministra. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wszystkie z nich w dniu 29 października 2024 r., wydając cztery korzystne dla Stowarzyszenia wyroki (III OSK 1317/24¹⁴; III OSK 1385/24¹⁵; III OSK 511/23¹⁶; III OSK 128/24¹⁷). W uzasadnieniach tych orzeczeń NSA wskazał, że:

zgodnie z art. 114 p.o. kurator oświaty […] może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty […] przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołany wyżej przepis przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego – decyzji. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być nie tylko decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (postępowania jurysdykcyjnego), ale również postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania […]

Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć udział czynnika społecznego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie art. 114 p.o., to zastrzegłby to wprost w przepisie tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę uznać należy, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie. […] Ponadto należy mieć na uwadze, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa bardziej dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy

wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 128/24

Powyższa seria precedensowych orzeczeń zapadłych na kanwie spraw inicjowanych przez SUS potwierdza więc, że organizacje społeczne mogą żądać wszczęcia postępowań administracyjnych w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutów szkół publicznych i – po spełnieniu kryteriów ustawowych – uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach strony (a więc także wnosić w tych sprawach odwołania i skargi do sądu administracyjnego). 

Mamy nadzieję, że wyznaczona przez Naczelny Sąd Administracyjny linia orzecznicza doprowadzi do ujednolicenia praktyki rozpatrywania podobnych spraw przez kuratorów oświaty oraz Ministra Edukacji. Stowarzyszenie liczy również na to, że w świetle jasnych wytycznych wynikających z orzecznictwa sądowego ograny administracji nie będą utrudniać organizacjom społecznym realizacji ich ustawowych uprawnień oraz celów statutowych, co przyczyni się do skuteczniejszej współpracy w podejmowaniu działań zmierzających do eliminowania nieprawidłowości istniejących w jednostkach systemu oświaty.

1. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 213/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/38562A5DFC ↩︎
2. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 95/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/84490473D6 ↩︎
3. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Kr 95/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7ED3856BC3 ↩︎
4. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 117/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/64B4C790B8 ↩︎
5. Wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1116/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B250A578AE ↩︎
6. Wyrok NSA z dnia z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1378/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D9287362F6 ↩︎
7. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Kr 44/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/40A107851F ↩︎
8. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 70/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5ED66446A6 ↩︎
9. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt VII SAB/Wa 112/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/3ADC051F7D ↩︎
10. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2549/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D18599546F ↩︎
11. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1553/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/8D4EAE9584 ↩︎
12. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2D57E67ED5 ↩︎
13. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1629/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/17CA2E7696 ↩︎
14. Wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1317/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/CC6D6FBE4A ↩︎
15. Wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 1385/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6410F1DAE1 ↩︎
16. Wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 511/23, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C7ED895CC9 ↩︎
17. Wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III OSK 128/24, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/920ECC9E86 ↩︎