Zmiany w nadzorze pedagogicznym nad szkołami niepublicznymi. Co oznaczają nowe przepisy?  

W piątek 14 sierpnia Prezydent RP podpisał ustawę z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja wprowadza istotne zmiany w przepisach dotyczących nadzoru pedagogicznego nad szkołami niepublicznymi, które wejdą w życie już w nadchodzącym roku szkolnym. 

Nowa przesłanka wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych

Lipcowa nowelizacja Karty Nauczyciela wprowadza zmiany w brzmieniu art. 169 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, dalej: u.p.o.). W dotychczasowym stanie prawnym przepis ten określał pięć przesłanek wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, tj.:

1. niepodjęcie działalności przez szkołę lub placówkę w terminie wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji;
2. wydanie przez sąd prawomocnego orzeczenia zakazującego osobie fizycznej, prowadzącej szkołę lub placówkę, prowadzenia działalności oświatowej; 
3. stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę jest niezgodna z przepisami ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty, wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami lub statutem szkoły;
4. dokonanie wpisu z naruszeniem prawa;
5. zaprzestanie działalności przez szkołę lub placówkę przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Ustawodawca – treścią art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw – uzupełnił dotychczasowy katalog przesłanek wykreślenia wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, obejmując nim także sytuację polegającą na zaniechaniu przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę realizacji polecenia, o którym mowa w art. 180 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe. 

Ostatni ze wspomnianych przepisów stanowi kolejną ze zmian poczynionych przez ustawodawcę treścią omawianej nowelizacji. Instytucja polecenia niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego w szkole lub placówce niepublicznej nie istniała we wcześniejszym stanie prawnym. Zgodnie z art. 180 ust. 3 u.p.o. organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie mógł polecić osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę niezwłoczne umożliwienie wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego w szkole lub placówce, z czego wykonywanie czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego powinno rozpocząć się nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania polecenia. 

Zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzenie instytucji polecenia niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego ma pozwolić organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny „skutecznie reagować na napotykane problemy uniemożliwiające wykonanie czynności nadzoru pedagogicznego w niepublicznej szkole lub placówce”. Autorzy uzasadnienia do projektu jako przykłady wspomnianych problemów wymieniają m.in. brak kontaktu z dyrektorem szkoły lub placówki, brak odpowiedzi na pisma przesyłane do dyrektora lub osoby prowadzącej szkołę oraz nieudostępnianie dokumentacji w trakcie wykonywania czynności nadzoru pedagogicznego w szkole. 

W tym miejscu należy z całą doniosłością podkreślić, że decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa (por. art. 168 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.o.) o wykreśleniu szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji na skutek zaktualizowania się jednej z przesłanek uwzględnionych w katalogu stanowiącym treść art. 169 ust. 1 u.p.o. ma charakter decyzji administracyjnej (por. art. 169 ust. 2 u.p.o.). Z tego wynika natomiast, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie do kuratora oświaty (art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.o.).

Odwołanie od decyzji wydanej przez wójta, starostę lub marszałka województwa należy złożyć do kuratorium oświaty za pośrednictwem jednego z ww. organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązanych do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). W przypadku, gdyby kurator oświaty wydał niesatysfakcjonujące rozstrzygnięcie, stronie postępowania przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). 

Termin realizacji zaleceń pokontrolnych

Ustawodawca – treścią art. 10 pkt 4 lit. a ustawy nowelizującej – zmienił także brzmienie art. 180 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe. W dotychczasowym stanie prawnym w przypadku, gdy niepubliczna szkoła lub placówka lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę prowadził działalność z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 180 ust. 2 u.p.o., organ sprawujący nadzór pedagogiczny mógł polecić usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Ustawodawca nie dookreślał jednak górnej granicy terminu na usunięcie uchybień, pozostawiając tę kwestię w zakresie dyskrecjonalności organu sprawującego nadzór pedagogiczny. 

Znowelizowana treść art. 180 ust. 2 u.p.o. uzupełnia ten przepis o kryteria, jakie powinien wziąć pod uwagę organ sprawujący nadzór pedagogiczny przy ustalaniu terminu usunięcia naruszeń. Nowe brzmienie przepisu określa też maksymalny czas, jaki może ustalić organ na ich usunięcie. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny będzie mógł polecić usunięcie uchybień wskazując – w zależności od oceny zakresu i stopnia stwierdzonych uchybień – termin ich usunięcia, nie dłuższy jednak niż 30 dni. Możliwe jednak będzie polecenie usunięcia uchybień w terminie krótszym, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w zakresie i stopniu stwierdzonych uchybień.

W tym kontekście – podobnie jak w przypadku rozważań dotyczących polecenia, o którym mowa w art. 180 ust. 3 u.p.o. – należy szczególnie podkreślić, że zgodnie z art. 55 ust. 5 u.p.o. dyrektor szkoły lub placówki może zgłosić zastrzeżenia wobec otrzymanych zaleceń do organu sprawującego nadzór pedagogiczny w terminie 7 dni od ich otrzymania. Ze względu jednak na brzmienie art. 180 ust. 1 u.p.o. organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie ma podstaw do tego, aby wydać decyzję administracyjną nakazującą usunięcie uchybień na podstawie art. 56 ust. 1 u.p.o.

Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w judykaturze (por. wyrok NSA z 5.01.2010 r., I OSK 943/09, LEX nr 595631, wyrok NSA z 2.06.2011 r., I OSK 277/11, LEX nr 1082712) odesłanie wewnątrzsystemowe zastosowane przez ustawodawcę w treści art. 180 ust. 1 u.p.o. i ograniczone wyłącznie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 55 u.p.o. ma charakter celowy i wyczerpujący. W związku z tym nie jest możliwe zaktualizowanie się dyspozycji art. 56 ust. 1 u.p.o. w stosunku do szkół i placówek niepublicznych ze względu na to, że ustawodawca wprost wykluczył zastosowanie tego przepisu do nadzoru pedagogicznego nad tym typem szkół i placówek. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 2.06.2011 r. (I OSK 277/11, LEX nr 1082712) taki zabieg ustawodawcy ma swoje racjonalne uzasadnienie ze względu na to, że „postępowanie poprzedzające, w którym dochodzi do ewentualnego wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji jest w przypadku szkół niepublicznych w sposób odrębny i pełny uregulowane”. 

Zatem dopiero wówczas, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego wyda decyzję o wykreśleniu wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, a następnie kurator oświaty utrzyma tę decyzję w mocy, będzie istniała możliwość skierowania sprawy na drogę sądową.

Podsumowanie

Nie ulega wątpliwości, że nowe regulacje doprecyzowują dotychczasowy stan prawny w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi. Niemniej jednak należy przy tym pamiętać, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie może dowolnie decydować o wykreśleniu wpisu danego podmiotu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

Tak jak zaznaczono, decyzja o wykreśleniu wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych podlega kontroli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Jest ona zaskarżalna do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. WSA może wstrzymać wykonanie ostatecznej decyzji organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Powinno to zapobiegać arbitralnemu wykorzystywaniu nowej regulacji przez organy nadzoru pedagogicznego do likwidowania szkół i placówek niepublicznych.